Kombinovaná forma studia a účel pobytu – výhoda či problém?
Následující text se zabývá účelem pobytu u cizinců, občanů států mimo Evropskou unii, kteří v České republice studují v tzv. kombinované formě. Zákon o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), výslovně konkrétní podmínky k jednotlivým formám studia nestanoví – posouzení toho, zda cizinec studující v kombinované formě prokázal účel pobytu a tento i plní, je v jednotlivých případech ponecháno na uvážení Ministerstva vnitra ČR, Odboru azylové a migrační politiky (dále jen „ministerstvo“). V praxi dochází k případům, kdy ministerstvo zpochybňuje rozsah studia cizinců, jelikož dle jeho názoru nepředstavuje náplň jejich dne a nelze ho chápat jako hlavní účel pobytu. Kritérium minimálního časového rozsahu studia, které by se formálně mohlo zdát nejsnazším řešením, však s ohledem na samotný charakter kombinované formy studia považuji za problematické, jelikož by mohlo spojovat studium pouze s počtem hodin strávených výukou a nedostatečně zohledňovat okolnosti jednotlivých případů.
Právní úprava
Účel pobytu představuje pro podstatnou skupinu cizinců alfu i omegu života v České republice. Od účelu pobytu se odvíjí i aktivity cizinců a s nimi související (ne)plnění tohoto účelu. Na doložení, prokázání a plnění účelu totiž závisí další setrvání cizince na území.[1] Jedním z hlavních účelů pobytu je pobyt za účelem studia. Právní úprava pobytu za účelem studia přitom nemusí být pro cizince vždy srozumitelná i s ohledem na různé možnosti studijních, resp. vzdělávacích aktivit (některé tyto aktivity ve skutečnosti spadají pod účel „ostatní“ nikoli „studium“). Současně je úprava pobytu za účelem studia v některých případech ovlivněna i evropským právem.
Vysokoškolské vzdělání se získává studiem v rámci akreditovaného studijního programu podle studijního plánu stanovenou formou studia. Forma studia vyjadřuje, zda jde o studium prezenční, distanční nebo o jejich kombinaci[2]; zákon o pobytu cizinců však mezi formami studia nerozlišuje (rozlišení prezenční / distanční / kombinované studium nepoužívá). Cizinec však nesmí ztratit ze zřetele, že formě a průběhu studia by mělo / bude odpovídat i příslušné pobytové oprávnění s ohledem na jeho přítomnost na území. V opačném případě nemusí být důvod k vydání „vyššího“ pobytového oprávnění, resp. prodloužení stávajícího.[3] Například v případě distančního studia je upřednostňováno samostudium a multimediální forma výuky oproti prezenčnímu studiu, kdy je spíše vyžadována osobní přítomnost. Distanční forma studia proto nepotřebuje stejnou míru přítomnosti cizince na území. Kombinovaná forma studia organizací výuky sice také požaduje více samostatné práce ze strany studenta, nicméně většinou počítá i s účastí studenta na blokových intervalech výuky (například 1x za 14 dnů, apod.), tedy i s jeho pravidelnou přítomností na území.
Tento text se věnuje skupině cizinců, kteří v České republice pobývají za účelem studia a studují na vysoké škole právě v kombinované formě.[4] To z důvodu, že míra jejich studijní (ne)aktivity může v některých případech vyvolávat spory ohledně toho, zda cizinec prokázal a plní účel svého pobytu nebo nikoli.
Základní úpravu pobytu za účelem studia obsahuje zákon o pobytu cizinců v několika svých ustanoveních podle toho, o jaký druh studia se jedná (s ohledem na zaměření příspěvku jsou důležité § 64 a § 42d). V § 64 se obecně definuje, co se rozumí studiem, přičemž sem patří i studium v akreditovaných studijních programech na vysoké škole.[5] V § 42d je upraveno povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia včetně nezbytných náležitostí žádosti.[6] Toto povolení implementuje Směrnici Rady 2004/114/ES ze dne 13. 12. 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby (dále jen „Směrnice“).
Podle českého znění článku 2 písm. b) Směrnice se studentem rozumí státní příslušník třetí země přijatý na vysokoškolskou instituci a přijatý na území členského státu za účelem řádného studia vedoucího k dosažení vysokoškolské kvalifikace uznané členským státem, včetně diplomů, vysvědčení nebo doktorandských titulů získaných na vysokoškolské instituci, což může zahrnovat přípravné kurzy předcházející takovému vzdělávání v souladu s jeho vnitrostátními právními předpisy. Pro srovnání anglické znění uvedeného článku používá „a full-time course of study“, francouzské „un cycle d’études à plein temps“, slovenské „denné štúdium“. Budeme-li vycházet z českého znění Směrnice, řádným studiem může být jak studium prezenční, tak i kombinované, neboť není blíže specifikováno, co se rozumí řádným studiem. Zároveň podle článku 4 odst. 2 Směrnice platí, že touto směrnicí není dotčeno právo členských států přijmout nebo zachovat ustanovení, která jsou příznivější pro osoby, na které se směrnice vztahuje.
Platná právní úprava pobytu na území České republiky tak po cizinci – studentovi nepožaduje, aby jeho studium nutně probíhalo pouze v prezenční formě. To dává cizincům větší volnost, jelikož nejsou svázáni pouze s prezenční formou studia. Cizinec může začít nové studium nebo si v průběhu pobytu změnit formu studia z prezenční na kombinovanou, pokud to škola umožní, například v souvislosti s narozením potomka, zdravotními důvody, apod. Současně se ale tímto cizinci mohou někdy dostat do potíží, pokud následně ministerstvo dojde k závěru, že účel pobytu již není přesvědčivě prokázán, resp. jej cizinec údajně neplní.
S jakými situacemi se lze setkat?
Protože život nelze vždy zaškatulkovat paragrafy, důležitá je i rozhodovací praxe ministerstva. Tato se musí vypořádat s kombinovanou formou studia ve dvou záležitostech. V prvé řadě musí být účel pobytu u cizince náležitě prokázán a doložen. Současně, zda ze strany cizince dochází k (ne)plnění účelu pobytu. Následující situace vychází z toho, že cizinec disponuje povolením k dlouhodobému pobytu:
1) v řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti pobytového oprávnění v souladu s § 44a odst. 6 zákona o pobytu cizinců (toto řízení je zahájeno na základě žádosti cizince),
2) v řízení o zrušení pobytového oprávnění v souladu s § 46 odst. 5 zákona o pobytu cizinců (toto řízení zahajuje ministerstvo samo z úřední povinnosti).
Ad 1) V případě žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu cizinec přikládá k žádosti mimo jiné i doklad potvrzující účel pobytu na území (potvrzení o studiu).[7] Pokud však ministerstvo dojde k závěru, že cizinec neprokázal účel pobytu, zašle mu výzvu k odstranění vad žádosti. V této výzvě požaduje ministerstvo doložení nového dokladu potvrzujícího účel pobytu, přičemž vadu ministerstvo spatřuje v tom, že dokládané studium, probíhající v kombinované formě, dle šetření ministerstva svým rozsahem nepředstavuje náplň dne cizince a nelze ho tedy chápat jako hlavní účel pobytu cizince na území. K této situaci může typicky dojít, když cizinec přejde z prezenční formy do kombinované, případně zahájí nové studium v kombinované formě, výjimečně se lze setkat i s tím, že cizinci už byla prodlužována platnost povolení na základě kombinovaného studia v minulosti, ale u dalšího prodloužení nastane najednou problém.
Například v případě manželského páru (oba manželé s pobytem za účelem studia, oba si změnili studium z prezenční na kombinovanou formu) ministerstvo pouze jednoho z manželů vyzvalo, aby doložil nový doklad o studiu, jelikož rozsah jeho studia (byl menší než 10 hodin) nepředstavoval podle ministerstva náplň dne žadatele, kombinovanou formu jeho studia proto nešlo chápat jako hlavní účel pobytu. Ministerstvo bez jakéhokoli odůvodnění dokonce v tomto případu požadovalo, aby výuka musela být v rozsahu minimálně 20 hodin týdně. Jinými slovy hodinová dotace studia cizince v tomto případě byla podle ministerstva nedostatečná, požadovalo „navýšení“. U ostatních případů ministerstvo ve výzvách přímo neuvádí, kolik hodin si představuje, že by měl být minimální rozsah výuky. Pouze trvá na tom, že chce předložit nový doklad, aby studium představovalo náplň dne.[8]
Na takovou výzvu by měl cizinec reagovat vyjádřením, že žádnou takovou povinnost, myšleno studovat v nějakém rozsahu, mu zákon o pobytu cizinců neukládá, a z výzvy ministerstva není ani zřejmé, jak k tomu ministerstvo dospělo (navíc proč například minimálně 20 hodin týdně?). Současně lze odkázat na Směrnici, podle které se po cizinci vyžaduje řádné studium, aniž by byl stanoven nějaký počet hodin. Samotné studium nelze totiž ztotožňovat pouze s počtem hodin strávených výukou. Cizinec se například věnuje sepisování práce, připravuje se na závěrečnou zkoušku, plní si jiné studijní povinnosti, atd., což by měl ve svém vyjádření uvést.[9] Ministerstvo je případně oprávněno přistoupit i k výslechu účastníka řízení (cizinci je zasláno předvolání k výslechu).
Ad 2) Pokud má ministerstvo poznatky o tom, že cizinec neplní účel pobytu, zahájí řízení o zrušení platnosti povolení. Například na základě oznámení školy ministerstvo zjistí, že cizinec nezahájil, přerušil nebo ukončil studium – není splněno formální hledisko. Obdobně situace, kdy cizinec je sice formálně zapsán ke studiu, ale řádně nestuduje – není splněno materiální hledisko. K tomuto zjištění může třeba dojít na základě podnětu od cizinecké policie, která provádí kontroly pobytu cizinců ve vzdělávacích institucích s cílem zjistit zneužívání pobytu k obcházení zákona. V této souvislosti policie oslovuje instituce, zda je cizinci skutečně navštěvují, přičemž následně vypracuje seznam studentů, kteří zde údajně řádně nestudují. Tento seznam následně policie pošle ministerstvu.
O zahájení řízení o zrušení platnosti povolení zasílá ministerstvo cizinci oznámení. Nicméně ze samotného oznámení se cizinec bližší podrobnosti, jak ministerstvo dospělo k závěru, že neplní účel pobytu, většinou nedozví. Cizinec by proto měl využít svých práv nahlédnout do spisu a pořídit kopie. I v tomto případě má cizinec právo zaslat ministerstvu své vyjádření s uvedením, že v České republice řádně studuje a toto doložit. Například v případě studentky, která zde údajně neměla řádně studovat v kombinované formě, posloužil přehled doposud složených zkoušek, kterým ministerstvo do té doby nedisponovalo. Obecně je přitom možné konstatovat, že lze využít cokoli, co prokazuje plnění studijních povinností – zápočty, zkoušky, seminární a jiné práce, apod. Pokud ministerstvo dospěje k závěru, že je vše v pořádku – cizinec účel plní, toto řízení se zastaví.
Minimální rozsah studia jako vhodné kritérium?
Jak bylo uvedeno v první části, s ohledem na současnou právní úpravu je nutné u cizinců – studentů akceptovat kombinovanou formu studia jako takovou (s přihlédnutím k vyžadované přítomnosti na území pro účely studia dle konkrétního studijního programu). Případný požadavek, aby cizinec studoval na území pouze v prezenční formě, nemá oporu v zákoně o pobytu cizinců.
Složitější je to se závěrem ohledně prokázání a plnění účelu pobytu a případně i doby, po kterou cizinec údajně neplní účel. Tato doba se může lišit podle jednotlivých účelů pobytu (podnikání, zaměstnání, studium, atd.).[10] Cizinci někdy spoléhají na to, že ačkoli jejich dosavadní studium v průběhu akademického roku z nějakého důvodu skončilo (například pro neplnění studijních povinností), jsou / budou přijati k novému studium od dalšího akademického roku. Samotné přijetí ke studiu, resp. teprve možnost být přijat dle mého názoru nelze ztotožnit s plněním účelu ve vztahu k jejich aktuálnímu pobytovému oprávnění. K tomu dochází v případě studia až se zápisem do matriky studentů. Z tohoto důvodu v tomto mezidobí, které však může být i několik měsíců, není z jejich strany plněn účel pobytu.
Aby tedy cizinec mohl pokračovat v pobytu na území, nestačí pouze v rámci prodlužování doby platnosti povolení doložit doklad o studiu. V průběhu pobytu musí docházet k plnění účelu, tj. jednak být studentem (splnění formálního hlediska), současně musí být účel pobytu (studium) skutečně využíván (splnění materiálního hlediska).[11] Splnění formálního hlediska cizincům - studentům většinou nečinní problém. Bylo by však naivní tvrdit, že se všichni cizinci – studenti skutečně a převážně věnují pouze studiu, nikoli i jiným aktivitám. Ostatně samo provozování jiné aktivity (výdělečné / nevýdělečné) na území není zakázáno.[12] V některých případech je potřeba ohlídat si podmínky jejich provozování. Důležité však je, aby studium bylo, resp. zůstalo skutečně převažující, nikoli pouze doplňkovou, nebo dokonce jen formální aktivitou. Nadto je nutné, aby byl cizinec schopen prokázat, že skutečně studuje. Nezřídka tak může dojít ze strany ministerstva k podezření na zneužívání pobytového oprávnění. Tím spíše, pokud cizinec studuje v kombinované formě, která v sobě spojuje znaky prezenční a distanční formy studia, s časově omezeným rozsahem výuky (hodinové dotace). Otázkou proto je, zda by v případě kombinované formy studia mělo být pro cizince stanoveno nějaké zvláštní kritérium, například právě minimální časový rozsah studia (počet hodin výuky týdně)?
V této souvislosti lze pro srovnání odkázat na úpravu týkající se zaměstnaneckých karet (oprávnění k pobytu, jehož primárním účelem je zaměstnání na území), podle které týdenní pracovní doba v každém základním pracovněprávním vztahu musí činit nejméně 15 hodin.[13] Mělo by proto obdobně i studium cizince v kombinované formě probíhat v minimálním časovém rozsahu?
Jakkoli by mohla být tato úprava lákavá (například pro zjednodušení posuzování jednotlivých případů), s ohledem na vše výše uvedené se domnívám, že ne. Přestože obecně spatřuji smysl kombinovaného studia v jeho skloubení s jinou aktivitou (například zaměstnáním, podnikáním, atd.), charakter kombinovaného studia se v jednotlivých případech liší. Kritérium počtu hodin výuky sice může mít z hlediska posouzení prokázání a plnění účelu určitou vypovídací hodnotu, nelze jej však akceptovat jako jediné, právě s ohledem na to, že plnění studijních povinností se může lišit nejen program od programu, ale i v závislosti na ročníku, ve kterém se student nachází. Pouze samotný rozsah studia nelze ještě ztotožňovat s náplní dne a plněním účelu pobytu.
Je tomu tak i z důvodu, že počet hodin výuky sám o sobě nevypovídá, že cizinec skutečně na výuku dochází.[14] To ale nemusí nutně znamenat, že cizinec obchází zákon. Studenti, hlavně ve vyšších ročnících, se také mohou připravovat na závěrečné zkoušky, pracovat na svých pracích, plnit publikační, vědecké a jiné činnosti (praxe, stáže, atd.). Ačkoli jsou některé z těchto činností objektivně těžko měřitelné a prokazatelné na rozdíl třeba od jiných účelů (podnikání atd.), je v zájmu cizinců – studentů, aby, pokud je to možné, mohli doložit průběh svého studia.[15]
Lze proto uzavřít, že současná právní úprava v zákoně o pobytu cizinců vychází cizincům vstříc, pokud jde o možnost studovat v České republice i v kombinované formě. S touto „svobodou“ je však spojena i zodpovědnost za to, že budou cizinci skutečně a převážně studovat - plnit účel pobytu. Požadavek na minimální rozsah studia (počet hodin výuky) by sám o sobě dostatečně nereflektoval specifický charakter kombinované formy studia, který dle organizace výuky vyžaduje více samostatné práce a přípravy ze strany studentů při plnění povinností. Na písemnosti ze strany ministerstva ohledně rozsahu studia by se cizinci – studenti neměli bát reagovat a dokládat plnění svých povinností s ohledem na jejich individuální okolnosti.
Judikatura:
- rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2011, č.j. 7 As 82/2011 – 81
- rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, č.j. 8 Azs 105/2014 – 46
- rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 3. 2016, č.j. 30 A 137/2015 – 27
- rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 5. 2014, č.j. 30 A 83/2013-61
- rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2014, č.j. 5 Azs 119/2014-20
Směrnice:
- Směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. 12. 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby
- Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě.
[1] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2011, č.j. 7 As 82/2011 – 81: „Zákon o pobytu cizinců stojí na principu, že pobyt cizince na území České republiky musí být odůvodněn, např. dlouhodobým zaměstnáním, podnikáním, studiem, a tyto činnosti musí být skutečně na území České republiky vykonávány.“
[2] Tak § 44 odst. 1 a 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách.
[3] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, č.j. 8 Azs 105/2014 - 46: „[Z]ákon o pobytu cizinců skutečně nestanoví počet dnů, během kterých musí cizinec pobývat na území České republiky, aby mu mohlo být prodlouženo povolení k dlouhodobému pobytu. Posouzení délky pobytu s ohledem na to, zda cizinec naplnil účel jím deklarovaného pobytu, proto bude vždy záležet na zjištěných okolnostech daného případu.“
[4] Výuka typicky probíhá nárazově v určitých pravidelných časových intervalech, kdy se se studenty probírá nezbytné minimum, v ostatním jsou odkázání na samostudium, konzultace s vyučujícími, atd.
[5] Tak § 64 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[6] Ve vztahu k § 64 je výčet druhů studia k vydání povolení dle § 42d užší. Pro účely tohoto článku je ale tento rozdíl irelevantní. K jednotlivým druhům studia a příslušným „správným“ žádostem viz http://www.mvcr.cz/clanek/informace-pro-skoly.aspx.
[7] Jedná se o podstatnou náležitost žádosti, bez které by řízení bylo zastaveno. Srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 3. 2016, č.j. 30 A 137/2015 – 27, podle kterého: „Nepředloží-li žadatel o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia podstatnou náležitost této žádosti v podobě potvrzení o aktuálně probíhajícím studiu…, je tato skutečnost důvodem pro zastavení řízení...“
[8] To by mohlo vést k závěru, že hrozí ze strany ministerstva zastavení řízení, aniž by se rozhodlo ve věci samé. Nicméně ve výzvách se uvádí, že žádost bude zamítnuta. Cizinec navíc prokázal dokladem své studium, ministerstvu ale vadí jeho rozsah. Tak či onak by byl výsledek pro cizince negativní, nebudu se proto dále zabývat argumenty k té či oné variantě. Nicméně důvodů pro neprodloužení, resp. i zrušení povolení za účelem studia je méně, než je tomu u jiných povolení (srov. § 46 odst. 5 zákona o pobytu cizinců).
[9] Podle § 52 správního řádu jsou účastníci povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci.
[10] Srov. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 5. 2014, č.j. 30 A 83/2013-61, podle kterého: „U účelu pobytu spočívajícího v podnikání může k neprodloužení nebo neudělení dojít při nevykonávaní podnikatelské činnosti po převážnou část doby, u účelu pobytu spočívajícího v zaměstnání však může totéž – pro uvedený rozdíl [myšleno jednodušší získání a udržení si zaměstnání než zahájení a rozvíjení podnikání – poz. autora] – nastat již při nevykonávání zaměstnání po dobu podstatně kratší.“
[11] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2014, č.j. 5 Azs 119/2014-20, podle kterého: „K otázce splnění účelu povoleného dlouhodobého pobytu lze dále uvést, že zákon o pobytu cizinců vychází z předpokladu, že cizinec, který získal povolení k pobytu na území České republiky k určitému účelu, je povinen povolení k jím deklarovanému účelu náležitě využívat. Pokud cizinec nenaplňuje tento účel, je na místě mu povolení k dlouhodobému pobytu neprodloužit.“
[12] Srov. čl. 17 (Výdělečná činnost) Směrnice, podle kterého „Mimo dobu svého studia a s výhradou pravidel a podmínek použitelných na danou činnost v hostitelském členském státě jsou studenti oprávněni být zaměstnáni a mohou být oprávněni k výkonu samostatné výdělečné činnosti. Lze přihlédnout k situaci na trhu práce hostitelského členského státu.“
[13] Tak § 42g odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Úprava zaměstnanecké karty vychází ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě. Směrnice konkrétní požadavky nestanovuje, nicméně podmínky a kritéria by měly být podle Směrnice objektivní a stanoveny vnitrostátními předpisy.
[14] Docházku je možné kontrolovat nejrůznějšími způsoby; podpisovými archy apod., jelikož ale vynalézavost nezná mezí, může být i tato bez skutečné vypovídací hodnoty. Nicméně není-li možné prokázat opak, měla by být docházka akceptována.
[15] Směrnice dokonce ve svém čl. 12 bod 2 písm. b) uvádí: „Aniž je dotčen článek 16, lze prodloužení povolení k pobytu odmítnout, nebo lze povolení odejmout, pokud držitel nečinní dostatečný pokrok ve studiu v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo správní praxí.“
Miroslav Kaštyl působil jako vedoucí právních služeb v organizaci Poradna pro integraci. V současné době pracuje na Městském soudu v Praze.
